我國建設(shè)用地集約利用內(nèi)涵與時(shí)間特征分析
發(fā)布時(shí)間：2016.05.04
1我國建設(shè)用地集約利用內(nèi)涵理解
1.1 西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界有關(guān)土地“集約”利用的研究概況
西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，土地集約利用即是指在土地上投入更高比例的資本、技術(shù)、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素（以下簡(jiǎn)稱“可變要素”）。在對(duì)土地利用的研究中，“集約”與“粗放”作為兩種對(duì)等的土地利用方式，本身并不存在孰優(yōu)孰劣的問題。相關(guān)研究的重點(diǎn)是土地利用的投入產(chǎn)出關(guān)系，土地利用方式的選擇取決于哪一種方式能夠?yàn)橥恋厥褂谜邆€(gè)體帶來更大的收益。
1.2 我國“集約”一詞的使用及詞義演變情況
在1990年代之前，“集約”一詞在我國主要使用在農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域。之后，受到國家宏觀政策中“集約型”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式理念的影響，詞語的使用范圍和詞義都發(fā)生較大的變化。應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式中的“集約”概念不只用于土地利用領(lǐng)域，針對(duì)的對(duì)象更為寬泛；而且其強(qiáng)調(diào)的是通過優(yōu)化管理和改進(jìn)技術(shù)提高各類要素的使用效率來增加產(chǎn)出，而非簡(jiǎn)單通過生產(chǎn)要素投入（包括可變要素）來增加產(chǎn)出。
1.3 當(dāng)前語境下的建設(shè)用地集約利用內(nèi)涵理解
“集約”詞義的拓展造成研究中對(duì)建設(shè)用地集約利用相關(guān)概念理解上的分歧。筆者認(rèn)為，對(duì)于建設(shè)用地集約利用概念內(nèi)涵的理解可以通過對(duì)得到普遍認(rèn)同觀點(diǎn)的歸納來形成。本論文對(duì)當(dāng)前語境下建設(shè)用地集約利用的內(nèi)涵特征總結(jié)如下：1）建設(shè)用地集約利用不僅表現(xiàn)為較高的土地利用強(qiáng)度，還包括合理、高效的土地利用結(jié)構(gòu)與布局；2）建設(shè)用地集約利用的最主要目的是提高土地利用效率，從而減少土地占用，保護(hù)耕地資源；3）建設(shè)用地集約利用的直接實(shí)現(xiàn)方式包括增加土地上的可變要素投入、調(diào)整土地功能和布局等，這些方式的運(yùn)用一方面有賴于市場(chǎng)力量的推動(dòng)，另一方面則需要通過政府的控制和引導(dǎo)來促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)。
2我國促進(jìn)建設(shè)用地集約利用的實(shí)踐特征
2.1 土地粗放利用問題的形成受到多重因素影響
2.1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的直接成本低
新增建設(shè)用地主要來源于農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化，目前土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的直接成本較低，是造成土地粗放利用的最根本原因。按照現(xiàn)有的建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用甚至低于本來已經(jīng)處于較低水平的農(nóng)用地實(shí)際價(jià)值，進(jìn)一步刺激了地方政府的征地沖動(dòng)，使得土地征用面積超過市場(chǎng)決定的均衡水平，造成土地征而未用現(xiàn)象普遍存在的問題。
2.1.2 土地的市場(chǎng)化配置不充分
目前，我國土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制尚不充分，存在大量無償劃撥的土地以及以較低價(jià)格出讓的工業(yè)用地等。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，生產(chǎn)要素配置過程中，可變要素價(jià)格和土地價(jià)格的關(guān)系決定了要素配置的最優(yōu)比例。在土地?zé)o償或者低價(jià)取得的情況下，土地使用者以粗放方式利用土地在經(jīng)濟(jì)上更具合理性，因而造成土地普遍低效利用的情況。
2.1.3 土地制度不完善的制約
隨著城市土地價(jià)值的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一部分早期社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下形成的存量建設(shè)用地，其使用功能和建設(shè)特征已不能適應(yīng)目前的社會(huì)發(fā)展條件，形成土地閑置或者相對(duì)低效利用的情況。由于目前我國的土地產(chǎn)權(quán)、使用制度尚不完善，例如在土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、存量建設(shè)用地的功能調(diào)整等方面的制度安排尚不充分，相關(guān)規(guī)劃編制不能適應(yīng)城市更新需求，一些集約利用方式的實(shí)現(xiàn)受到現(xiàn)有制度的制約。
2.1.4 土地資產(chǎn)快速增值的誘惑
隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地的資產(chǎn)價(jià)值日益凸顯。在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，土地資產(chǎn)具有更大的增值潛力。即使不對(duì)土地進(jìn)行使用，通過持有土地待到土地增值后進(jìn)行開發(fā)或轉(zhuǎn)讓，也能夠獲得豐厚的利潤(rùn)，由此造成了土地閑置的情況。
2.2 政策作為重要的驅(qū)動(dòng)力，相關(guān)實(shí)踐主要以自上而下的方式推動(dòng)
在目前情況下，依靠市場(chǎng)、技術(shù)以及社會(huì)力量的推動(dòng)，土地集約利用的程度難以達(dá)到國家政策要求的水平，因此在我國促進(jìn)建設(shè)用地集約利用的實(shí)踐中，政策成為了重要的驅(qū)動(dòng)力，政府在具體實(shí)踐中發(fā)揮著主要的作用。政策所發(fā)揮的主要作用包括：通過制定相關(guān)規(guī)劃、用地計(jì)劃以及建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化土地管理，約束土地使用者的行為，促使其以集約方式利用土地；制定鼓勵(lì)政策對(duì)土地使用者的集約利用行為進(jìn)行激勵(lì)，或者通過價(jià)格干預(yù)、稅收調(diào)節(jié)等手段提高土地使用者的成本，倒逼土地的集約利用，以多種方式彌補(bǔ)市場(chǎng)條件的不足；完善以及創(chuàng)新土地制度，改善市場(chǎng)環(huán)境，使市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)約束作用得到更好發(fā)揮。
土地集約利用的政策導(dǎo)向基于糧食安全等國家利益因素而提出，因此中央政府在政策引導(dǎo)過程中處于主導(dǎo)地位。中央政府通過確定整體的政策要求、控制標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施路徑等來指導(dǎo)地方政府的具體工作，并對(duì)地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。在自上而下的政策推動(dòng)過程中，地方政府結(jié)合中央政策制定地方性的引導(dǎo)和鼓勵(lì)政策，進(jìn)行制度創(chuàng)新的探索；同時(shí)編制相應(yīng)的用地計(jì)劃、規(guī)劃以及標(biāo)準(zhǔn)等，并通過管理工作進(jìn)行具體落實(shí)；在一些針對(duì)存量建設(shè)用地的土地整治、城市更新工作中，政府還直接組織或者深度參與到具體項(xiàng)目的實(shí)施當(dāng)中。
2.3 利益是影響政策實(shí)施效果的關(guān)鍵因素
在政策執(zhí)行過程中，利益的矛盾和沖突是制約政策作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素。推進(jìn)建設(shè)用地集約利用的過程中，首先存在著國家利益與地方政府利益的矛盾。國家出于保護(hù)耕地、保障糧食安全的目的提出集約用地的政策要求。地方政府的主要利益訴求則是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、體現(xiàn)城市建設(shè)政績(jī)和增加地方財(cái)政收入等。在土地征收成本對(duì)于政府征地行為約束較小的情況下，地方政府更傾向于通過增加土地投入來實(shí)現(xiàn)其利益訴求，對(duì)于國家的政策要求缺乏主動(dòng)執(zhí)行的意愿，存在機(jī)械執(zhí)行、選擇性執(zhí)行以及斷續(xù)執(zhí)行等情況，影響到政策作用的發(fā)揮。
當(dāng)占有土地的企業(yè)和個(gè)人以粗放方式利用土地更具經(jīng)濟(jì)上的合理性，而政府按照政策要求對(duì)其行為進(jìn)行約束時(shí)，會(huì)產(chǎn)生個(gè)體利益與國家利益的沖突。目前，國家以及地方對(duì)土地利用行為進(jìn)行約束的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則制定尚不完善，為爭(zhēng)取自身利益的最大化，土地使用者通過多種方式規(guī)避政府的管制，進(jìn)行利益博弈，影響到政策執(zhí)行的效果。
對(duì)于存量建設(shè)用地，在通過土地整治、更新利用實(shí)現(xiàn)集約利用的過程中，可產(chǎn)生較大數(shù)量的土地增值收益，對(duì)于增值收益的分配是相關(guān)行動(dòng)開展中的核心問題。目前大部分存量建設(shè)用地整治、更新行動(dòng)由政府主導(dǎo)實(shí)施，政府主導(dǎo)增值收益的分配并獲得主要收益，同時(shí)也依靠政府來落實(shí)資金和進(jìn)行工作的組織協(xié)調(diào)。由于政府人力、財(cái)力、物力資源有限，整治行動(dòng)的大規(guī)模開展受到限制。而且在政府主導(dǎo)收益分配的模式下，存在一些地方政府憑借行政力量擠壓、侵犯土地原業(yè)主利益的行為，相關(guān)主體配合度低影響到行動(dòng)的順利實(shí)施，并可能引發(fā)社會(huì)矛盾。
3結(jié)語
在資源緊約束的條件下，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度已成為我國土地管理工作的核心內(nèi)容。通過利益的調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)與整合，提高地方政府落實(shí)中央政策的主動(dòng)性，土地使用者配合政策要求的自覺性以及市場(chǎng)力量參與存量土地整治等行動(dòng)的積極性，以保證政策的順利執(zhí)行是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容，同時(shí)也是相關(guān)研究需要深入探討的問題。
